이승만의 가장 큰 업적은 농지개혁
초대 대통령 이승만의 가장 큰 업적은 무엇일까? 필자는 1950년 3월에서 5월 사이에 단행한 '농지개혁'이라고 생각한다. 흔히 이승만을 가리켜 자유민주주의를 지킨 대통령이라고 한다. 그런데 1948년 8월 15일 정부수립 이후, 특히 6.25 한국전쟁 당시 통치자로서 그가 보였던 무책임한 행태, 그리고 1950년대에 치러진 각종 선거에서의 명백한 불법과 부정을 대면하면 그는 자유민주주의를 지킨 게 아니라 '파괴한 사람'이라고 해야 할 것이다. 그러나 농지개혁은 다르다.
물론 농지개혁을 등 떠밀려서 한 측면도 있다. 북쪽에서 시작한 화끈한 토지개혁의 바람이 남쪽으로 불어와 피하기 어렵기도 했고, 미국의 압박도 있었으며, 지주정당인 한민당을 약화시켜야 한다는 정치적 목적도 작용했다는 것이다. 또 농지개혁은 이승만이 아니라 초대 농림부장관이었던 조봉암의 역할이 결정적이었다는 주장도 있다. 설득력이 있다. 하지만 농지개혁과 같은 급진적 개혁 과제는 국정의 최고 책임자인 대통령의 의지와 결단을 빼놓고 설명하기 어렵다. 그래서 필자는 이승만을 국부(國父)로 추앙하는 '보수'는 이승만이 저지른 온갖 불법과 부정을 마치 북한으로부터 남한을 지키기 위한 고뇌에 찬 결단이라거나 갖은 악행 뒤에는 범인(凡人)이 헤아리기 어려운 원려지심(遠慮之心)이 있었던 것처럼 미화할 게 아니라, 누가 봐도 성공적이라고 평가하는 농지개혁을 치적으로 강조해야 하고, 그랬을 때 한국 사회의 의미 있는 변화에 기여할 수 있다고 본다.
31% 농지의 소유자가 변동된 역사적인 사건
농촌경제연구원의 연구 결과에 따르면, 농지개혁 결과 총 69만4894정보(1정보=3000평)의 농지가 분배되었는데 1947년 당시 경지면적이 219만2546정보였으니까 전체 농지의 31%가 소유자가 변동된 셈이다('세수포럼' 2014년 5월 김정진의 발표문 '잊혀진 역사, 농지개혁' 재인용). 매년 50~70%의 소작료로 고통받던 농민들은 매년 평년작의 30%를 5년간 현물로 납부하면 소유권을 획득할 수 있었던 반면, 지주들에게는 현물이 아니라 지가증권으로 보상했다. 한마디로 말해서 농지개혁은 농민들에게는 엄청난 혜택이었지만 지주들에겐 손해였다.
농지개혁은 대한민국을 자작농의 나라로 만들었다. 1945년 말 총 경지면적의 35%에 불과했던 자작지는 농지개혁 직후인 1951년 말에는 96%로 급등했다. 1949년에 성공적인 농지개혁을 완성한 일본도 개혁 후의 자작지율이 90%에 불과했다는 사실을 감안한다면 우리의 농지개혁의 내용은 매우 성공적인 것으로 평가할 수 있다(<역사비평> 91호 전강수의 '평등지권과 농지개혁 그리고 조봉암' 307쪽) 이로써 산업화 시작 전에, 산업화에 가장 큰 걸림돌인 전통적 지주제는 해체된 것이다.
성공한 농지개혁은 교육열과 경제 발전의 기초
이승만의 성공적인 농지개혁이 가져온 사회경제적 효과는 실로 엄청나다. 먼저 농지개혁으로 농민들은 생계를 유지해가며 자식들을 교육시킬 수 있었는데, 이러한 교육에 대한 열정은 유능한 인적 자본 형성에 큰 도움이 되었다. 또한 농지개혁이 가져온 공평한 토지 분배는 국내의 안정적인 수요 기반 구축과 제품의 대량생산 체계를 갖추는 데 크게 기여했다. 그리고 평등한 토지 분배는 소유 토지가 사업의 밑천으로 쓰인다는 것을 감안하면, 신흥 자본가 출현에도 크게 기여했다는 것을 유추할 수 있다. 요컨대 이승만의 성공적인 농지개혁이 성공적인 산업화의 기초였던 셈이다.
그뿐 아니라 성공적인 농지개혁은 한국전쟁에서 남한의 공산화를 막을 수 있었던 원인 중 하나이기도 했다. 인구의 절대다수였던 농민 입장에서는 전쟁 전에 이미 자기 땅이 생겼기 때문에 북한의 '급진적' 토지개혁을 적극적으로 지지할 유인이 크지 않았다. 남한 정권에서 살더라도 농지를 소유할 수 있다면, 굳이 북한 정권을 지지할 필요는 적었다.
성공적인 농지개혁이 있었기에 높은 교육열과 성공적인 산업화가 가능했다는 것은 이미 학계의 정설로 자리 잡았다. 그런데 신기하게도 대한민국의 보수를 자칭하는 학자들은 농지개혁을 강조하는 것에 '소극적'이다. 농지개혁의 의미를 오늘날에도 되살리는 것이 부담스럽기 때문인지 알 순 없지만, 한 가지 분명한 점은 성공적인 농지개혁을 빼면 이승만에게서 내세울 건 거의 없다는 것이다.
오늘날의 토지 소유 실태와 막대한 토지 불로소득
성공적인 농지개혁을 통해 달성한 공평한 토지 분배는 다시 일제 강점기와 해방 직후처럼 극도로 불평등한 구조로 바뀌었다. 2012년 현재 1%의 인구가 개인 토지의 55.2%를 소유하고 있고 10%의 인구는 97.3%를 소유(면적 기준)하고 있는 반면, 40.1%의 세대는 토지를 한 평도 가지고 있지 않다. 법인의 토지 소유 집중은 더 심한데, 2014년 현재 토지 소유자 중 상위 1%가 전체 법인 소유지의 무려 75.2%를 소유(가액 기준)하고 있다. 한마디 말해서 한국 사회의 토지 소유 편중은 극심한 상태다.
물론 토지를 모두가 고르게 소유해야 한다는 것은 아니다. 그렇게 할 수도 없고, 그렇게 해서도 안 된다. 특별한 이유가 아니라면, 어느 토지를 얼마나 소유할지는 각 경제 주체가 자유롭게 정하도록 하는 것이 좋다. 문제의 핵심은 토지에서 엄청난 불로소득이 발생한다는 것이고, 결과적으로 이 불로소득의 거의 대부분을 토지 과다 보유 개인과 법인이 차지한다는 점이다. 요컨대 토지 소유의 불평등이 아니라, 토지 불로소득으로 인한 소득 불평등이 문제라는 것이다.
그렇다면 불로소득은 대체 얼마나 발생한 걸까? 위의 표에 의하면, 2007~2015년 우리나라의 부동산 불로소득은 2년을 제외하고 매년 300조 원 이상 발생(GDP의 21% 이상)했고, 2015년에는 무려 346.2조 원의 소득이 발생했다. 이 소득은 생산과 기여에 대한 결과가 아니므로 결국 다른 사람의 노력 소득을 이전시킨 것인데, 관건은 과연 누구의 노력 소득이 침범을 당했느냐는 것이다. 당연히 토지를 소유하지 못한 하위계층이다. 다시 말해서 매해 300조 원이 넘는 하위계층의 노력 소득이 토지를 과다하게 보유하고 있는 상위계층에게로 '합법적으로' 이전되고 있다는 것인데, 우리는 여기서 소득 불평등의 주된 원인이 바로 토지 불로소득임을 유추할 수 있게 된다.
사회적 불평등과 문재인의 토지공개념
이번에 청와대는 헌법에 토지공개념 명문화가 필요하다는 이유로 "사회적 불평등"을 언급했는데, 적확한 지적이다. 농지개혁 당시와 마찬가지로 현재 우리 사회는 토지문제를 근본적으로 해결하지 않으면, 안 될 상황에 처했다. 한국의 토지제도는 분배를 악화시키는 주범이고, 국민 경제를 짓누르는 무거운 맷돌이며, 대다수 국민들의 주거를 불안하게 만들고, 나아가 주기적으로 경제 전체를 불황의 늪에 빠뜨리는 원인이기도 하다.
그 이유는 무엇일까? 그것은 현재의 토지제도에 토지私개념이 강하게 반영되었기 때문이다. 그러므로 문재인 정부가 발표한 것처럼 토지公개념을 헌법에 명기하고 그 정신에 맞는 법과 제도를 만드는 방향으로 개혁되어야 한다. 그렇다면 토지공개념의 핵심 정책 수단은 무엇이어야 할까? 그것은 처분과 이용에 대한 제한이 아니라 토지 불로소득 환수에 두어야 한다. 그렇게 해야 분배를 개선할 수 있고 생산의 용수철을 튀어 오르게 할 수 있으며 주거 불안정도 해소할 수 있게 된다. 한마디로 활기찬 시장경제를 열어젖힐 수 있게 된다.
한국의 보수는 이승만의 농지개혁의 의미를 되새겨야 한다
지금은 대한민국 보수의 역할이 어느 때보다 중요하다. 보수가 중요한 역할을 하려면 대한민국 최초로 토지공개념을 적용한 농지개혁이 높은 교육열과 경제 발전의 토대였다는 것을 반추하여 오늘날에 적용해야 한다.
농지개혁은 거의 혁명과도 같은 조치였다. 농지개혁 당시의 지주소작관계를 해체하지 못했다면, 농지개혁에 실패한 필리핀의 사례에서 보듯이 대한민국의 산업화와 민주주의 발전은 매우 어려웠을 것이다. 당시 이승만 정부가 소작농들의 피맺힌 절규와 요구를 받아 안아 농지개혁으로 응답했듯이, 오늘날의 보수도 주거 불안정에 떨고 있는 집 없는 서민들과, 높은 임대료로 허덕이고 있는 영세 자영업자들과, 높은 주거비 때문에 결혼도 포기하는 청년들의 고통 소리에 귀를 기울여야 한다. 토지공개념을 헌법에 명문화하여 토지 투기 없는 건강한 자유시장경제를 만들자고 제안해야 한다. 우리는 지금 인구절벽을 넘어 국가소멸을 걱정하는 암담한 지경까지 왔다는 것을 유념해야 한다.
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